Венеція проти Зеленського: які проблеми знайшла Рада Європи у новій судовій реформі
Скоро буде рік, як президент Зеленський провів через парламент свій закон про судову реформу. Тоді очікування на те, що серйозні недоліки судової реформи 2016 року нарешті виправлять, з’явилися не тільки в Україні. Приміром, Венеційська комісія, яка аналізувала минулорічний закон, пожуривши нову владу за посягання на незалежність Верховного суду, привітала перший крок до очищення судів.
Але минув рік, і ми маємо такий результат: корумповані судді заблокували реформу, а президент, судячи з його нового законопроєкту №3711, вирішив, що товаришувати з недоброчесними суддями вигідніше, ніж боротися проти них.
Нову президентську ініціативу палко підтримала суддівська верхівка. Складалося враження, що текст проєкту на Банковій писали під диктовку самих суддів – тобто тих, на чиє очищення і мала бути спрямована реформа. До того ж зміни закликали приймати з бліцкриговою швидкістю, мотивуючи це “катастрофічним браком кадрів у судах”.
Зрештою, завдяки спільним зусиллям громадських активістів, експертів та здорових голів у парламенті, швидке ухвалення реформи вдалося зупинити. А наприкінці літа спікер парламенту відправив проєкт на експертизу до Європейської комісії за демократію через право, що більш відома за назвою “Венеційська комісія”. Це – орган Ради Європи, що має найвищий авторитет у оцінці подібних реформ.
9 жовтня “Венеційка” опублікувала свій висновок. Але, хоча текст доступний широкому загалу, він відразу став об’єктом маніпуляцій з боку окремих суддів.
Щоби зняти питання про те, що насправді комісія підтримала, а що розкритикувала – у цій статті ми аналізуємо основні положення документа і пояснюємо, які наслідки матиме їх схвалення для долі багатостраждальної судової реформи.
Що пропонує Зеленський?
Законопроєкт №3711, внесений президентом, пропонує три речі.
По-перше, сформувати Вищу кваліфікаційну комісію суддів (ВККС – орган, відповідальний за всі конкурси на суддівські посади) на відкритому конкурсі, який проведе комісія за участі міжнародних експертів.
Звучить дуже привабливо, однак процедура прописана так, що замість міжнародних експертів до комісії зможуть потрапити “свої люди”. Річ у тім, що якщо міжнародних експертів не делегують, замість них членів комісії призначатиме уповноважена парламенту з прав людини, на яку, як свідчать оприлюднені НАБУ записи, має неабиякий вплив одіозний голова Окружного адмінсуду міста Києва Павло Вовк.Такий сценарій вельми ймовірний, адже перебіг конкурсу контролюватиме Вища рада правосуддя (ВРП – орган, який звільняє суддів), яка несе повну відповідальність за провали судової реформи останніх років. Саме ВРП заблокувала реформу в лютому, коли своїм рішенням повністю нівелювала роль міжнародних експертів, а згодом жалілася, що їх ніхто не делегує, а ті, кого делегували, якісь не такі. Тому ще від внесення президентського проєкту лунала критика такої моделі формування ВККС, адже вона може віддати корумпованим суддям ключ до реформи.
По-друге, законопроєкт пропонує надати ВРП додаткові повноваження і повністю підпорядкувати їй новостворену ВККС.
Тобто навіть якщо вдасться сформувати хороший склад ВККС, вона буде просто виконувати вказівки ВРП. Якщо ж ВККС пручатиметься, то ВРП заблокує її роботу через відсторонення окремих членів.
І, по-третє, проєкт пропонує остаточно вирішити проблему з існуванням двох Верховних судів.
Ця колізія виникла через нещодавнє рішення Конституційного суду, який визнав неконституційною ліквідацію Верховного суду України (ВСУ) за реформою 2016 року. Та реформа, нагадаємо, одночасно створила новий Верховний суд – це дозволило повністю замінити склад цього суду. Але частина суддів ВСУ не погодилася із втратою посад.
Проєкт №3711 пропонує перевести суддів старого ВСУ до нового Верховного суду. А оскільки всі судді нового суду проходили кваліфікаційне оцінювання, президент пропонує, щоби судді старого суду також його пройшли. Але є нюанс: порядок, методологію та критерії такого оцінювання має встановити… все та ж неодноразово згадана ВРП! Ця пропозиція у проєкті Зеленського від початку викликала жорстку критику, оскільки на практиці може означати формальне проходження процедури – особливо зважаючи на те, що її визначатиме орган, до якого лунають звинувачення у захисті недоброчесних суддів.
Реформа ВРП: забути не вийде
Те, що президентський законопроєкт передбачає суттєве розширення повноважень ВРП, не дарма викликає особливу увагу, адже цей орган карає суддів-викривачів корупції і покриває корупціонерів.
Очищення цього органу – це одна з передвиборчих обіцянок Зеленського та його партії. А ще це – умова отримання фінансової допомоги, яку Україна зобов’язалась виконати перед Міжнародним валютним фондом та Євросоюзом. Однак проєкт №3711 взагалі не чіпає чинний склад ВРП та не містить жодних згадок про її очищення. Причому сама Вища рада правосуддя, схоже, впевнена у своїй недоторканності та категорично заявляє, що ніякого очищення (а тим більше за участі міжнародників) взагалі не може бути.
Тому “Венеційка” значну частину свого висновку присвятила саме цьому питанню.
Рекомендація комісії однозначна: очищення Вищої ради правосуддя має відбутися.
Ось цитата з висновку: “Питання доброчесності членів Вищої ради правосуддя є терміновим і має бути вирішено без зволікань”.
Таке пряме і недипломатичне формулювання не характерне для стриманої мови висновків Венеційської комісії. Схоже, експерти Ради Європи прекрасно усвідомлюють, що нинішній склад ВРП є головним захисником корупції в українських судах.
До того ж, щоби уникнути двозначності у прочитанні її рекомендацій, комісія надала низку рекомендацій щодо того, як змінити ВРП (вони, до слова, виявилися співзвучні з ідеями, які закладені у меморандумах українського уряду з МВФ та ЄС):
- у очищенні ВРП має взяти участь незалежна від неї комісія, до складу якої мають входити міжнародні експерти;
- комісія має рекомендувати, кого з членів ВРП звільняти через недоброчесність, але остаточне рішення має бути за українськими суб’єктами, які мають на це право;
- комісія має перевіряти майбутніх кандидатів до ВРП, і тільки ті, доброчесність яких підтвердить комісія, можуть бути призначені на посаду.
На нашу думку, такі рекомендації підтверджують, що запропонована раніше міжнародними партнерами і підтримана громадськими експертами модель очищення ВРП відповідає європейським стандартам.Саме тому важливо, щоби законопроєкт, який продовжуватиме судову реформу, відповідав цим рекомендаціям.
Що робити з порадами “Венеційки”?
Треба наголосити: хоча формально Венеційська комісія могла просто проаналізувати законопроєкт №3711, вона вирішила підійти до проблеми комплексно, поставивши перед собою питання: що взагалі робити з судовою реформою в Україні?
Тому значна частина висновку, в тому числі те, що процитоване вище, стосується реформи загалом.
Комісія визнала, що в Україні існує проблема із тим, що з листопада минулого року не функціонує ВККС (її попередній склад розпустили), а тому накопичилось вже чимало вакансій у судах. Комісія стала перед дилемою: з одного боку, ВККС треба якнайшвидше формувати, оскільки подальше зволікання може тільки погіршити ситуацію, а з другого – президентський проєкт не дає жодних гарантій того, що ВККС буде доброчесною і незалежною (і навіть гірше – дає підстави очікувати зворотного).
Врешті-решт комісія рекомендувала, що законопроєкт №3711 дійсно має бути швидким вирішенням (quick fix), щоб таки сформувати ВККС, яка складатиметься з доброчесних членів.
Але щоби це стало можливим, до проєкту потрібно внести кілька змін.
По-перше, проєкт має обмежитися тільки питанням запуску ВККС, зберігши незалежний статус ВККС і не даючи жодних нових повноважень для ВРП, бо щодо її доброчесності є серйозні сумніви. Всі зміни, які стосуються очищення ВРП, її нових повноважень, стосунків з ВККС, на думку комісії, мають бути вирішені в окремому комплексному законопроєкті (про це згадаємо трохи далі).
По-друге, “Венеційка” запропонувала звузити коло суб’єктів, які можуть делегувати міжнародних експертів до складу конкурсної комісії з добору ВККС. На її думку, має бути застосована модель, яка вже спрацювала під час формування Вищого антикорупційного суду і була успішною.
Така позиція “Венеційки” виглядає досить збалансованою, бо, з одного боку, визнано потребу сформувати ВККС, а з іншого – комісія дає чіткий меседж для української влади: міжнародники повинні мати вирішальну роль у доборі ВККС, щоб вона була доброчесною і мала суспільну довіру. І при цьому нова ВККС має бути повністю незалежна від неочищеної ВРП.
Не дати “хакнути” систему
Окремо Венеційська комісія висловилася щодо ролі уповноваженої з прав людини у формуванні ВККС.
Висновок наголошує, що під час вивчення цього питання експерти комісії дізналися про значну критику в Україні обмудсменки Людмили Денісової (очевидно, йдеться про інформацію НАБУ щодо її залежності від корумпованих суддів ОАСК). Через це “Венеційка” наголосила, що повноваження делегувати членів до конкурсної комісії до ВККС мають отримати винятково нейтральні суб’єкти, етичні принципи яких не викликають сумнівів.
Також на окрему увагу заслуговує теза про те, щоб “за можливості” половину членів ВККС складали судді. Зараз проєкт не встановлює квот у складі ВККС.
Така позиція комісії не є несподіваною. “Венеційка” не раз наголошувала, що відповідно до європейських стандартів долю суддів мають визначати органи, де більшість становлять судді. Але до України ця норма не завжди є застосованою: раніше комісія сама визнавала, що у країнах перехідної демократії корумповані судді використовують європейські стандарти для свого захисту і цементують корупцію в системі. Саме тому у висновках щодо української реформи це звучить не як ультимативна вимога – “Венеційка” лише каже, що більшість суддів була би бажаною за умови їхньої доброчесності.
Така позиція “Венеційки” щодо останніх двох питань, та й загалом щодо президентського проєкту свідчить, що спроби корумпованих суддів заблокувати будь-які зміни у судовій владі є очевидними навіть для європейських експертів, далеких від нашого політичного контексту – навіть якщо такі спроби маскуються під захист прав людини та європейських стандартів.
Крім того, комісія висловилася щодо норм, які стосуються Верховного суду. Венеційська комісія привітала скасування норми про скорочення вдвічі суддів Верховного суду (що очікувано, адже це положення минулорічної реформи отримало найбільше критики від комісії восени минулого року). Також “Венеційка” підтримала приєднання суддів старого Верховного суду до нового, але зазначила, що їхнє кваліфікаційне оцінювання можливе в тих рамках, які встановлені рішенням Конституційного суду.Це дає певну нечіткість процедури, тож, напевно, ще стане предметом дискусій в Україні.
Що далі?
Не багато сумнівів, що, попри жорстку критику низки положень законопроєкту №3711, його намагатимуться протягувати у стінах парламенту.
Ґрунт для цього вже готують: наприкінці тижня з’явилися заява, що видає висновок Венеційської комісії за схвальне “за”. Зокрема, сама ВРП називає чорне білим і стверджує, що “Венеційка” підтримала президентський проєкт.
Тому основне завдання суспільства зараз – вимагати доопрацювання законопроєкту відповідно до рекомендацій комісії з чіткою і прозорою процедурою формування ВККС, вирішальною роллю міжнародних експертів та нульовим впливом ВРП, скомпрометованість якої офіційно визнає навіть обережна у таких висновках “Венеційка”.
Лише у разі виправлення цих недоліків може йтися про підтримку законопроєкту навіть у першому читанні.
Наступний крок – це напрацювання комплексного закону, який забезпечить очищення ВРП, бо саме цей орган є ключем до реформи судів. І хоча строки для виконання цієї вимоги МВФ вже майже сплили (мали бути виконані до кінця жовтня), парламент, уряд і представники експертного середовища мають зробити цю роботу – не для наших партнерів, а для самої України, для нас із вами.
Це, поза сумнівом, викличе шалений опір з боку суддівських кланів та олігархів, яких вони обслуговують. Тож парламенту доведеться вибирати, що йому цінніше. На одній чаші терезів – задоволення друзів з “суддівської корпорації”, на іншій – виконання власних політичних обіцянок, міжнародних договорів, від яких залежать мільярди міжнародної допомоги, а також створення якісного бізнес-клімату, без якого годі сподіватися на інвестиції до України.
До слова, Міністерство юстиції вже розробило проєкт, спрямований на продовження реформи системи правосуддя, і він вже навіть встиг отримати нищівну критику від самої ВРП. Хоча його тексту немає у відкритому доступі, сам факт різкої негативної реакції ВРП дає підстави вважати, що він заслуговує на увагу і, не виключено, навіть на те, щоби бути основою для комплексного вирішення, про яке говорить “Венеційка”.
Автори:
Степан Берко, Михайло Жернаков, Фундація DEJURE,
Галина Чижик, Центр протидії корупції
